湛江农村社会管理面对困境、表现与创新策略

摘 要:随着农村社会结构的转型,传统的社会管理体制已暴露出明显的弊端,农村社会管理体制机制亟需创新。基于湛江农村309名农户的问卷调查数据,运用治理与善治理论,从治理主体、治理结构和治理过程三方面分析了湛江农村社会管理面对的困境及表现。要实现农村社会管理体制机制创新,应继续完善大学生村官制度,加强农村精英人才队伍的建设;优化治理结构,推动农村各类组织合作共治进而实现善治;大力推进基层政治建设,使真正落到实处。
关键词:农村社会管理;困境及表现;创新策略
1008-2697(2014)03-0061-06
随着农村家庭联产承包责任制的推行和城镇化的推进,农民的利益诉求日益多元化,农村社会的异质性增强,村庄私人生活和公共生活发生了重大变化,“熟人社会”逐渐向“半熟人化”转型。“半熟人化”的农村社会频频遭遇旧的社会管理体制与变迁的社会结构之间的碰撞与冲突,出现了一系列不和谐的现象:农村畸形空壳化加剧;农村家族化、宗族化倾向日益严重;“村民自治”名存实亡并被“操纵在少数人手中”。显然,传统的社会管理体制已暴露出明显的弊端,农村社会管理体制机制亟需创新。湛江属于广东省的欠发达地区,作为一个典型的农业大市,湛江农村的社会管理理由折射出欠发达地区农村的普遍理由。
现有文献资料表明,我国对农村社会管理的研究起步较晚,学术界集中对农村社会管理进行研究也是近十年的事情,在研究内容上关注的重心主要在农村社会管理的体制、机制及现行农村社会管理政策的探讨上,对具体的农村社会管理事务和具体领域的研究偏少[1]。基于此,“湛江农村社会管理创新的理论与实践研究”课题组在对湛江农村地区社会管理目前状况大量调研的基础上进行相关策略研究,为创新农村社会管理和政府决策提供有益的参考。

一、分析策略和数据来源

(一)治理与善治理论

农村社会管理是农村治理的重要组成部分和重要途径。俞可平(2000)引入和发展了西方学者的治理与善治理论,认为治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,但治理也不可能是万能的,它也内在地存在着许多局限。为了克服治理的局限性,就有必要实施良好的“治理”或“善治”[2]。本文将按照这一基本分析框架,从治理主体、治理结构和治理过程来描述湛江农村社会管理目前状况并发现其中存在的理由,从善治角度提出创新农村社会管理的策略措施。

(二)数据来源

本文的数据来源于课题组调研获得的第一手资料。2013年寒检测,课题组成员分赴湛江农村对“湛江农村社会管理状况”进行了专题调研,考虑到调查的人力、物力和财力有限,调查采取了典型调查与随机抽样相结合的策略,样本的抽取分为两个阶段进行:第一阶段,考虑湛江农村各县(区)农业人口的比重,我们选取了雷州、坡头、麻章、徐闻等农业人口比较集中的4个县(区)11个乡镇20个行政村作为样本村;第二阶段,在每一个样本村随机选取1-2位村干部和16名农户进行了入户结构式访谈,共发放问卷320份,回收有效问卷309份,有效回收率为9

6.6%;成功访谈8名村干部。

二、湛江农村社会管理面对的困境及表现

(一)从治理主体来看,普通村体缺位,农村精英发挥重要的实质主体作用

为了探析湛江农村治理实践中治理主体的作用机制和路径,我们在问卷中设计了相关的一个理由:“村中大事谁说了算?”,统计结果如图1所示:
图1 你们村的大事谁说了算
从图1可以看出,在村庄的重大事务决策中,存在三种决策模式:一是领导者决策型,即村中大事由村长或村支书决定,村民几乎不参与,这种类型比例最大,约占44%;二是执政精英决策型,即村中要事由村干部集中决策,但普遍村民参与程度低,样本中该类型占29%;三是领导者主导-村民参与型,即村中重大事务由村干部和村民协商决定,村干部主导决策过程,同时在决策过程中,村民参与,共同做出决定。这是一种较为理想的模式,样本中所占比例约为26.4%。显然,目前湛江农村占主导地位的是领导者决策型和执政精英决策型这两种治理主体格局,但无论在哪一种类型中,普通村民在村庄公共事务管理格局中都是处于弱势甚至“失语”地位的。可见,在村庄公共事务的治理主体格局中,农村精英发挥着重要的实质主体作用。
就目前的农村治理主体格局而言,与之相悖的现实是农村空心化加剧所带来的农村精英人才的匮乏。本次湛江样本的调查数据表明:2012年,在309名样本户中,有外出打工者123名,占39.8%;而在这123名外出农民工中,18岁-40岁的占81.8%;约有6成的人拥有高中及以上的文化水平;几近一半的人接受过技能培训。可见,外出务工农民大多数属于农村精英人才。农村精英的大量流失给农村社会管理造成了不利的影响,从帕雷托的精英循环理论来看,它会导致农村社会系统精英循环不畅通,使许多领域的人才队伍出现断层、后继无人,农村难以引进优秀人才[4]。

(二)从治理结构来看,结构失衡明显

阳信生(2008)认为农村社会管理是“指各级政府、农村社会自治组织以及其他社会组织为维护农村的社会公正、社会秩序、社会稳定和实现农村可持续发展,依法管理农村社会事务的综合性管理活动[5]。”具体到农村基层社区事务主要表现为村党支部、村委会等村民自治组织以及其他农村民间组织这三种力量。鉴于村委会的法定权威地位以及在实践中大多执行的是“政策性”职能,与一般的农村社会组织在权威合法性来源上有很大的区别,本文认为农村的治理结构从组织性质可以分为三类:正式组织(村两委)、家族组织、农村社会组织。基于善治角度,农村的治理格局理应表现为:正式组织和农村社会组织作为分别代表国家权力和社会自治的两种组织发挥主要的社会治理功能,而家族组织作为村民的原生性社会资本发挥其资本功能。但现实的状况似乎与此相背离,农村社会管理陷入了功能失调的困境,具体表现为:

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