本站原创关键词：政策性；住房；金融机构
文章编号：1003-4625（2014）04-0093-04 ：A
政策性住房金融机构是由政府或政府机构发起、出资创立、参股或保证的，不以利润最大化为经营目的，在住房领域内从事政策性融资活动，以贯彻和配合政府的社会经济政策的金融机构。
从本质上看，政策性住房金融机构的设立是为了解决居民住房理由，贯彻实施住房市场发展目标。政策性住房金融是住房保障体系的重要组成部分，当前我国住房金融市场具有转型期的阶段性特点，政策性住房金融业务和商业性住房金融业务的发展都亟待规范化，采取措施使其互为补充，相互推动。
近年来中国住房市场快速发展背景下，商业性住房金融业务规模增长迅速，以个人住房抵押贷款为例，相较于1997年末190亿元的个人购房贷款余额，截至2013年9月底，个人购房贷款余额已达9.47万亿元。商业性住房金融业务发展的同时，政策性住房金融业务需要进一步发挥其在住房体系的资金融通作用。
在大力建设住房保障供给体系的同时，通过设立政策性住房金融机构可在一定程度上解决公共住房生产建设、消费环节的资金融通理由，对推动住房市场长效调控机制建立具有重要作用。
一、美国政策性住房金融机构设置和运作
美国是目前世界上住房金融业发展最发达的旧家，政策性住房金融机构在解决居民住房理由发挥了重大作用。与其他国家不同，美国的政策性住房金融机构的形式多样，不仅有政府自己设立的机构，还有政府本身并不投资但是提供贷款担保的机构。主要有以下三类机构组成：
(一)住房金融一级市场的政府保证机构
美国政府成立了联邦住房管理局（FHA）、退伍军人管理局（VA）等机构，对特定人群提供住房抵押贷款担保或保险。FHA为中低收入家庭提供购房贷款信用保险，VA设立面向退伍军人的住房贷款支持和担保计划，凡FHA和VA保险的抵押贷款，由担保机构承担因借款人无力偿还或房屋贬值造成损失的全部责任，保证银行不受损失。这样不仅保护了金融机构的利益，稳定了一级市场，而且为中低收入家庭和退伍军人等特定群体解决住房需求提供了有效金融支持，减小其贷款风险。(二)联邦住房贷款银行体系
该体系是依据1932年《住房贷款银行法》建立的，这一体系由联邦住房贷款银行委员会、12个联邦住房贷款银行及其会员（储蓄贷款协会）等组成。该体系通过吸收私人资金，为住房开发建设和住房购写提供资金来源，是政府调节管理住房金融市场的主要工具之一。联邦住房贷款银行体系在稳定住房金融市场，推动住房抵押资金的流动性，提供住房开发建设资金等方面都发挥了巨大作用。除了联邦政府层面的住房金融制度安排和机构设置外以外，美国在州和地方层面也设有专门的政策性住房金融机构，用以解决中低收入家庭住房理由。以加利福尼亚州为例，1975年成立加州住房金融局（CAHFA），业务范围主要包括：为首次购房者提供低利率按揭贷款和政策性住房抵押贷款保险，帮助加州中低收入家庭购写住房，为多户住房项目的开发建设提供低利率融资。
自1976年成立到2007年，加州住房金融局累计为州内13万首次购房的家庭发放共计121亿美元的低息贷款，截至2007年底住房按揭贷款余额为4
1.9亿美元。
(三)住房金融二级市场的政府保证机构
目前美国住宅金融抵押二级市场中发挥主要作用的金融机构主要有三类：一是联邦国民抵押贷款协会（FNMA），于1938年由联邦政府组织成立，目的是从贷款者手上购写联邦住房协会贷款，增加抵押贷款的流动性，2008年9月发生次贷危机以来由美国联邦住房金融局接管。
二是政府国民抵押贷款协会（GNMA），于1968年从FNMA中分离出来，是住宅和城市发展部的附属机构，其信用完全由美国政府担保，目的是发行以抵押贷款为担保的长期债券。
三是联邦住房抵押贷款公司（FHLMC），1970年经国会批准成立，作为二级市场机构，其成立宗旨在于为提供房屋贷款的储贷机构供给稳定的资金。它从银行和其他放贷机构处购写抵押贷款，并向它们提供用于发放新贷款的资金，尽管1988年后已私营化，但是政府提供的优惠政策让其获利的同时也承担了部分政策功能。
结合美国住房金融市场发展目前状况，可以看到美国联邦政府将“居者有其屋”的住房政策目标通过FHA保险、联邦住房贷款体系、联邦住房抵押贷款协会和政府国民抵押贷款协会等证券化机构来达到，使美国居民能拥有自住房产。美国住房金融体系的设计中，既充分发挥了商业性金融机构的作用，也通过政府支持有效推动了政策性住房金融业务的发展。据美国人口普查局的统计，2012年美国住房自有率达到6
5.5%，高于欧美其他发达国家平均水平。
二、德国政策性住房金融机构设置和运作
第二次世界大战后，为解决居民住房理由，德国政策性住房金融体系发挥了重大作用。目前德国已经形成了以契约储蓄制度为核心，自愿互助性储蓄为主和政府奖励为辅的住房市场融资机制。政策性住房金融体系建立的多渠道融资系统和多样化贷款方式，不断推进德国政策性住房的建设和开发，有效推动了政策性住房目标的实现。在德国，为居民购建房和为公共住房建设提供金融支持的住房抵押贷款机构有很多，呈现出多样化、多类型的发展趋势。德国的政策性住房金融机构主要包括以下两大类：
(一)属于联邦政府的州立银行或者是储蓄银行
作为联邦制国家，联邦政府负责制定颁布全国性的住房市场法规制度，依据联邦政府颁布的《民房建设资助法案》。德国地方的16个邦，基本上每个邦政府下都会设立政策性住房金融机构，帮助社会贫困家庭和中低收入人群获得购写住房的贷款资金，金融支持方式包括为中低收入家庭建购房和私人投资建造低租金住房发放优惠利率贷款资助。这部分抵押银行的资金有一半左右是由政府提供的，政府拥有大部分股权，为解决中低收入家庭住房理由提供资金保障，是德国重要的政策性住房金融机构。(二)多元化的合同住房储蓄贷款融资怎么写作体系
1972年德国颁布《住房储蓄银行法》，并于1991年进行修订，从法律层面上对住房储蓄银行的组织形式、监督管理机制、业务经营范围、从业准则、住房储蓄合同标准条款、住房储蓄资金的来源与使用方向、风险规避、贷款担保方式等各方面都做出了详细规定。在制度设计和政策倾斜的背景下，形成了主要包括储蓄银行和建房互助储蓄信贷社的住房金融机构，为中低收入群体和普通居民解决住房理由提供金融支持。德国的储蓄银行大多是政府背景的国营银行。它在住房领域的主要业务是吸收个人存款、发放房地产贷款，为个人写房、建房筹集资金，在德国共有600多家。德国储蓄银行金融集团是德国金融市场的领导者，集团下属430家储蓄银行，10家州立建房储蓄银行。
合同储蓄模式以自愿性和契约性为主导，居民连续几年存入一定金额的定期储蓄存款作为获得购房时贷款的前提条件，贷款利率与存款利率相挂钩，资金实现先存后贷、封闭运作，政府对居民住房储蓄进行奖励和税收优惠。系统内资金封闭运作，它只向住房储蓄客户吸存，也只向自己的住房储户发放购建房贷款，存贷款利率具有一定稳定性，不受市场利率影响，资金运用的平衡性和国家配套的奖励政策也使得市场利率无论如何变化，住房储蓄贷款合同下的住房贷款利率都能保持固定及稳定，按公司化的经营管理体制来运营，形成了有效的约束与激励机制。合作储蓄模式实现了住房市场效率的整体帕累托改善。
三、新加坡政策性住房金融机构设置和运作
新加坡住房金融体系属于典型的政府主导型，主要表现为公积金制度下的政策性住房金融体系。1953年，新加坡颁布了《公积金法》，1955年成立公积金局，负责整个公积金的管理运转。公积金制度设立的初期只是单一的养老储蓄制度，随着经济发展逐步演变成综合性的、包括养老、住房、医疗的制度。公积金局是由政府组建的用于管理居民所缴纳的公积金的专门性政策住房金融机构。其通过实施公积金制度吸收存款，筹集资金，在使用公积金时除应付会员提取之外，主要用于向住房发展商发放社会住房建设贷款，向购房者提供抵押贷款。公积金局为公共住房建设提供资金支持有两种方式，一种方式是通过购写由政府发行的长期债券的方式向建屋发展局（HDB，新加坡公共住房的建设主体）提供资金。新加坡国有投资公司帮助政府发行债券，公积金局购写政府发行的有价证券，这样前者就可以从公积金局获得巨额资金，使公积金变为可以被政府利用的流动资金，而这些资金主要运用于基础设施建设以及住房建设。另一种方式是向住房建设发展商提供贷款的方式提供住房建设资金。住房建设资金投入量大，开发商需要资金融通时，可以通过向公积金局借款来缓解资金的压力，使得闲置的公积金转为用于开发建设公共住房，从而保证公共住房建设工程的顺利进行。居民存入公积金局中的公积金也有两种用途。一是可以用来支付购房的首付款。目前，公积金会员一般约用3年的公积金存款即有能力缴付相当于房价20%的首付款。二是可以用来偿还购房贷款的本息。
新加坡建屋发展局数据显示：截至2012年，新加坡83.3%的居民居住在政府建设的组屋中（80%的居民是购写的组屋，3.3%的居民是租住的组屋），政府兴建的组屋共计有98万套，占到新加坡住房总套数的76%，私房仅占全部住房套数的24%。政府主导型的住房金融业务为公共住房的建设和消费都提供了有效的金融支持。
四、从发达国家经验看我国政策性住房金融业务发展
(一)发达国家经验总结
从美、德、新三国政策性住房金融业务模式和机构设置来看：第一，政策性住房金融体系设计与一国金融市场体系建设相配套，美国资本市场发达，因此政策性住房金融体系重点在于政府担保，提高资金流动性，政策性住房金融业务内容既有针对一级市场的，也有针对二级市场的，德国和欧洲各国侧重于以互助的合同储蓄模式解决居民住房理由，新加坡则是完全以政府为主导的住房金融模式。政策性住房金融体系设计和一国的国家结构、金融市场发展阶段和成熟程度都要配套。
第二，政策性住房金融机构设置应尽量多样化，美国和德国在政策性住房金融支持机构的设置上，都尽量地通过各种方式来推动多样化的机构发展，使得不同类型的住房金融机构业务类型各有侧重，也使得同一类型的住房金融机构之间能展开有效竞争。在此过程中政府可通过贴息、减免税等政策对住宅金融机构的发展给予支持。
第三，政策性住房金融业务类型应尽量多元化。具体到政策性金融机构所提供的业务类型，各国的政策性住房金融业务中，既有针对公共住房建设融资的业务，也有针对特定群体住房消费提供的资金融通业务，无论是支持中低收入者住房消费，还是支持公共住房建设，也都尽量推动产品类型的多元化，使得参与主体有更多选择权。
第四，完善的制度安排是政策性住房金融市场发展的重要前提。各国在设立政策性住房金融机构、发展住房金融业务的过程中，都通过立法确立了住房金融业务发展的制度基础；在设立住房金融机构后，机构的日常经营管理都按照市场公司化的管理体制来运作；再者，形成全面完善的监管体系，防范金融风险。
（二）我国政策性住房金融业务发展方向倡议