本站原创关键词：突发事件；应急管理；策略
1673-291X（2014）14-0267-02
近年来，自然灾害、安全事故、重大疫情、人为破坏、环境污染等突发事件频发，给国家和人民带来了巨大灾害，造成很大的损失，同时，对国家和政府应对突发事件管理水平和处置能力带来了较大的考验和挑战。因此，建立突发事件应急管理制度，改革应对突发事件管理体制机制，创新突发事件应对方式，提高政府突发事件应急管理水平和能力是当前一项重要的任务。
一、突发事件的概念及其特征
(一)突发事件的概念
突发事件通常是指在一定范围内突然发生，危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，乃至影响到国家利益和全球稳定，需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件[1]。突发事件这一概念，在国外比较有代表性的解释是欧洲人权法院做出的，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或者危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”[2]。在国内，关于“突发事件”比较权威的解释是2007年11月1日开始施行的《中华人民共和国突发事件提高突发事件应急管理能力的策略相关范文由写论文的好帮手www.shuoshilunwen.com提供,转载请保留.应对法》中的规定：突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。(二)突发事件的特征
1.发生的瞬间性和不可预测性。所谓“突发事件”最主要的特征是集中在“突发”二字上，从发生时间来看，突发事件具有瞬间性。突发事件从发展速度来说，进程极快，从预兆、萌芽、发生、发展、到最后结束，周期非常短暂，有时是以迅雷不及掩耳之势的速度爆发的，而且事件的蔓延程度难以预料，具有不可预测性。如地震、海啸等。2.后果的严重性和威胁性。一般来讲，只有造成严重后果的事件才被称作是突发事件。比如一个国家或地区突然发生自然灾害，造成一定数量的人员伤亡，一定数量的财产损坏，对社会造成一定的负面影响。突发事件有可能对社会的正常运转构成威胁，这种威胁既可能是局部的破坏，也可能是根本性的毁坏。或者给人类造成巨大损失，或者给国家造成巨大灾难，或者给社会组织带来崩溃的威胁，必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序[3]。
3.处理的紧迫性和时机性。突发事件由于是突然发生的，人们对其的到来完全没有准备，如果不能及时处理，后果肯定是非常严重的。但是，突发事件是事物内在矛盾由量变到质变的爆发式飞跃过程，是通过一定的时空契机诱发的，而这个契机又是偶然的。也就是说，某个事件的产生总是有条件的，这个条件是一个酝酿的过程，有其必定性。因此，应对突发事件要把握好时机，提前有针对性地制订各种应急预案，采取行之有效的处置办法，最大限度地减少人财物的损失，最大程度降低其破坏的严重性。
4.处理过程的复杂性和艰难性。现实中处理突发事件并不是件容易的事情，涉及到方方面面，是很复杂的一项工程。例如，一个城市发生了自然灾害，政府要启动应急预案，由于参与应急救援的单位来自不同部门，在沟通、协调、职责及文化等方面都存在较大差异，这时突发事件应急指挥中心首先面对的一个重要理由是能否在第一时间调度相关部门紧急出发赶赴现场。事实上，处理突发事件是一项复杂的工程，既要快速反应，又要及时处理。而大多数灾害事件的影响因素、演变过程和后果估计都十分困难，如火灾、爆炸时大量的有毒有害物质泄漏，伴随着建筑倒塌、交通堵塞等情况，将增大环境的复杂程度。有毒有害物质不仅浓度高，数量大，扩散可能持续数小时，甚至几天，被污染的对象包括空气、水域、地面、植物、食物等，而且污染的形态、程度不
一、增加了处置的艰难性。
二、对突发事件实行应急管理的必要性
目前，世界上发生的突发事件越来越复杂，除了传统的自然灾害、生产事故、交通事故灾难之外，还有恐怖主义、环境污染、大规模杀伤性武器扩散、公共设施瘫痪、全球性传染病蔓延等危机事件层出不穷，威胁着人类生命安全和社会的正常秩序。从某种程度上说，突发事件造成的公共危机已超越军事危机成为影响国家安全的重大因素。社会危机的破坏性不仅体现在财产损失、生命伤亡或社会秩序的动荡，也破坏了政府的合法性，以至于影响着政府公共管理的水平能力，甚至直接影响公众对国家和政府的信任度和支持度。因此，从20世纪80年始，“应急管理”、“危机管理”在国外尤其在发达国家得到了政府和社会的高度重视。国内是在2003年爆发“SARS”之后才意识到突发事件应急管理的重要性。近10年来，国家开始建立和启动突发事件应急管理预案，加强相关机构组建和制度建设，使突发事件应急管理由事件发生后的被动应对转向从事前预防到事中制约到事后提高水平的全面危机管理的过程。突发事件应急管理逐渐成为政府公共管理的一个重要领域。具体来说，为应对突发事件进行一系列有计划、有组织的管理制约过程，有效地预防和处置各种突发事件，针对突发事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。应急管理的主要目标是预警紧急事件，应急救援，制约灾害发生与扩大；减少损失和迅速恢复正常状态，最大限度地减少突发事件的负面影响。由于应对突发事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序，超出了常态管理的范畴，所以突发事件应急管理又是一种特殊的政府管理形态，即非常态管理。在应对突发事件的过程中，政府因其责任、地位和能力之所在，需要发挥其主导作用，不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机，而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务，依此保障人民生命财产的安全和社会秩序的正常运转。三、突发事件应急管理的主要策略
(一)建立突发事件应急管理制度
突发提高突发事件应急管理能力的策略相关范文由写论文的好帮手www.shuoshilunwen.com提供,转载请保留.事件的发生可能是多方面理由造成的，应对突发事件首先要制定科学的应急管理制度，采取有效的应急处理策略，把突发事件带来的各种损失及其破坏程度降到最低程度，保障人民生产生活安全和社会秩序正常运转。这是政府进行突发事件应急管理的首要任务。其中，制定《突发事件应急预案管理办法》是一项重要的制度。2013年，为规范突发事件应急预案管理，增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，国家颁布了《突发事件应急预案管理办法》，共9章34条。该法规定应急预案，是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制订的工作方案。适用于应急预案的规划、编制、审批、发布、备案、演练、修订、培训、宣传教育等工作。应急预案管理遵循统一规划、分类指导、分级负责、动态管理的原则，应急预案按照制定主体划分，分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类[4]。作为地方政府，应根据国家《突发事件应对法》的规定和要求，修改和完善本地《突发事件应急预案管理办法》。如2012年8月，镇江市出台《镇江市突发事件应急联动处置办法（试行）》，对突发事件应急联动提出了总的要求和处置策略。地方政府制订突发事件应急管理预案应符合科学性、及时性、规范性的原则和要求，要制订总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等，有针对性地启动突发事件应急管理和处置办法。(二)借鉴国外突发事件应急管理经验
20世纪末期，全球重大突发事件发生的频率和危害性明显增加，对国际社会产生了严重影响，引起了各国政府的高度重视。各国对突发事件应急管理的发展态势是：由单项应急向综合应急管理转变；由单纯应急向危机全过程管理转变；由应急处置向加强预防转变。同时，政府、企业、社团组织和个人在危机全过程管理中都有明确的责任。发达国家的经验：一是最高层政府机构作为突发事件应急管理的决策核心。西方国家都把应急管理作为政府管理职能的一个重要内容，均由行政首长担任最高指挥官和最终决策者，以及一个高层政府机构作为应急管理的决策核心。如美国危机管理体制是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国会负责监督的综合性、动态组织体系。二是建立统一指挥、协同有序的应急管理机制。发达国家应急管理的关键是在一个核心枢纽机构的指挥协调下，各机构和部门纵向能对接，横向能联动。注重地方应急管理系统与应急管理系统的对接以及本地、本部门应急管理系统与其他部门应急管理系统的联动。因此，借鉴发达国家的经验，各级政府要建立政府应急办和相关议事协调机构及联席会议制度，从横向、纵向行政管理系统形成应对突发事件的应急管理框架和制度，提高政府预防和处置突发事件的管理水平，为地方经济社会顺利发展保驾护航。(三)改革突发事件应急管理体制机制
现行突发事件应急管理体制机制都存在一些理由，影响着国家和地方对突发事件应急管理水平的有效发挥。对突发事件应急管理体制机制进行改革十分必要，需要国家自上而下的变革，又要地方紧密配合。一方面，国家要从体制方面进行自上而下的变革，理顺关系，畅通信息；另一方面，地方政府要建立健全突发事件应急管理机制。就是说，要在建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制下，建立健全社会预警机制、社会动员机制、社会快速反应机制和应急处置机制等，在全社会形成“预警—动员—快速反应—应急处置”的系统机制和整体联动，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，推动当地经济社会和谐发展。(四)创新突发事件应急管理方式
创新突发事件应急管理方式的关键在于将突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等职责应对活动统一赋予综合应急管理部门的管理职责中，从而真正实现突发事件预防、应对和恢复的综合性、全方位的应急管理[5]。一是对突发事件进行早期发现和预警，实现对突发事件的快速反应，避开突发事件的扩大化。二是当突发事件发生后，尽快启动应急预案并付诸于实施，以最快的速度、从最大的范围集中所需的各种资源，保证有序、有效地处置突发事件，最大限度减小各种损失[6]。三是强化综合应急管理部门的应急管理职责，确保其应急协调的权威性。目前，结合政府行政体制改革，把政府应急管理机构作为政府机构改革的一部分，理顺各部门的应急管理职责。以强化综合应急管理部门的应急管理职责，确保其应急协调的权威性，规范其应急管理工作的责任[7]。四是建立综合重大事件情报信息和应急指挥平台，有效实施应急管理。建立集情报收集、传输和分析为一体的应急管理情报体系，将现有的分散于地震、民防、气象、防汛、疾控中心、应急联动中心等突发事件应急情报信息整合成统一的情报信息，并转变成有效的应急指挥、决策情报信息，以减少专业管理环节，为政府及时有效实施综合应急管理提供基础和保障，提高政府突发事件应急管理的水平和能力。参考文献：
[1] 李明强，岳晓.混沌理论看突发事件预警机制的建设[J].湖北社会科学，2003，（1）.
[2] 李岳德，张禹.中华人民共和国突发事件应对法立法的若干理由[EB/OL].中国民商法律网.
[3] 韩大元，莫于川.应急法制论[M].北京：法律出版社，2005：42.
[4] 国务院.突发事件应急预案管理办法的通知.国办发〔2013〕101号文件，2013年10月25日.
[5] 国务院发展研究中心课题组.我国应急管理行政体制存在的理由和完善思路[J].中国发展研究，2008，（3）.
[6] 林家彬.加强应急管理行政体制建设是政府的重要责任[EB/OL].http：//，2008-05-26.
[7] 滕五晓，夏剑霺.基于危机管理模式的政府应急管理体制研究[J].北京行政学院学报，2010，（2）.
[责任编辑 王 佳]